L’assurance chômage : un dispositif controversé

En dépit des efforts de l’État, la destruction d’emplois devrait s’élever entre 800 000 et 900 000 cette année, principalement à cause des fermetures d’entreprises victimes de la conjoncture actuelle selon l’estimation du conseil d’analyse économique (CAE) dont le rapport est paru mardi 12 janvier. L’Insee prévoit un taux de chômage de 9,5 % en 2021. Ce taux élevé et les mesures de chômage partiel accordées devraient porter l’endettement de l’association chargée par délégation de service public, de la gestion de l’assurance chômage en France (UNEDIC) à 63,1 milliards d’euros fin 2020. La crise économique de 2008 avait déjà contribué à creuser cette dette. Mais cela révèle aussi un problème de fond : "Les règles de fonctionnement [du dispositif] ne correspondent plus au marché du travail actuel" selon le think tank rattaché au premier ministre.

Lundi prochain se tiendra une réunion bilatérale entre la ministre du travail Élisabeth Borne, et les partenaires sociaux pour discuter des aménagements des deux décrets dits "de carence" décidés en juillet 2019, dont l’application a été maintes fois repoussée. Les négociations, qui ont lieu tous les deux ou trois ans entre syndicats, n’avaient alors pas abouti si bien que l’État avait repris la main comme cela est prévu en cas d’échec des pourparlers. Alors que les discussions sont sur le point de reprendre, le CAE suggère au gouvernement une batterie de réformes audacieuses, remettant en cause l’ensemble du système actuel : son mode de pilotage, son étendue, et son application.

Un dispositif procyclique

Les auteurs du rapport, les économistes Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo et Camille Landlais, pointent les défaillances du calcul de l’indemnisation, plus généreux lorsque le nombre d’inscrits au chômage est faible que lorsqu’il est élevé, tandis que c’est l’inverse qui serait souhaitable. Ce mode de fonctionnement est propre à la France qui devrait prendre exemple sur l’Amérique du Nord selon les experts. Pour éviter cet écueil, ils proposent d’ajuster les paramètres du chômage en fonction de l’état de l’activité économique et du marché du travail. Cela reviendrait à rendre systématiques les mesures qui ont été prises pour répondre à la crise sanitaire : un assouplissement des conditions d’éligibilité et une augmentation de la durée d’indemnisation tant que l’économie ne retrouve pas un niveau acceptable de croissance et donc d’accès à l’emploi. Les conseillers préconisent en revanche un durcissement en période de boom économique. Le dispositif devrait être contracyclique plutôt que procyclique.

Les économistes suggèrent aussi de modifier le mode de calcul de la prestation qui selon les règles en vigueur, permet des situations peu souhaitables où le salarié gagne davantage d’argent en s’inscrivant au chômage et en travaillant de manière fractionnée, qu’en gardant un emploi. La mesure arrêtée en 2019 qui prévoyait une modification de la base de calcul de l’allocation pour pallier cette défaillance, a finalement été invalidée par le Conseil d’État fin novembre 2020. Une nouvelle version atténuée devrait être proposée dans les jours qui viennent.

Des aides à l'emploi dispersées

Autre faiblesse du régime actuel d’indemnisation des demandeurs d’emploi : le manque de coordination avec les autres mécanismes d’aide. Pour y remédier, les experts proposent de fusionner le dispositif d’assurance chômage avec les autres dépenses de protection sociale perçues par les chômeurs : le revenu de solidarité active (RSA), l’allocation de solidarité spécifique (ASS), la prime d’activité (PA) et les allocations logement (AL). Ils préconisent par ailleurs d’intégrer le budget de l’assurance chômage dans la loi de financement de la sécurité sociale afin de n’avoir plus qu’une seule loi de "protection sociale".