Brexit, la suite : backstop irlandais, de quoi parle-t-on ?

Le secrétaire d'Etat britannique pour l'Irlande du Nord Shailesh Vara a annoncé en début de matinée sa démission, peu avant celle du ministre britannique chargé du Brexit Dominic Raab. La raison ? Son opposition à la proposition sur la frontière irlandaise contenue dans le protocole dédié à ce sujet au sein de l'accord. "Nous serons bloqués indéfiniment dans un arrangement douanier, liés par des règles déterminées par l'UE au sujet desquelles nous n'aurons pas notre mot à dire", a déploré Shailesh Vara. "Pire, nous ne serons pas libres de quitter cet arrangement douanier unilatéralement si nous le souhaitons", a-t-il ajouté.

Parmi les points qui achoppaient à l'accord et sur lesquels Theresa May et Bruxelles ont pourtant fini par s'entendre, le fameux sujet de la frontière irlandaise et le mécanisme de backstop qui lui est associé. Ce mot, régulièrement cité dans la presse anglaise et européenne mérite de s'y arrêter, tant il fait couler d'encre et suscite la polémique. Au cœur du problème irlandais, il y a la frontière de plus de 500 kilomètres séparant la République d'Irlande et l'Irlande du Nord. Or, en décidant de quitter l'UE, le Royaume-Uni sort du même coup de l'union douanière, et des contrôles devront donc être rétablis aux frontières entre le pays et les autres États de l'UE. La République d'Irlande fait partie de l'UE, tandis que l'autre partie de l'île appartient au Royaume-Uni. Il faudrait alors que des contrôles physiques soient remis en place entre les deux Irlandes. 

Une option rejetée par toutes les parties, qui craignent qu'elle ne ravive les tensions entre les États et ne remette en cause l'accord de paix du Vendredi Saint, signé en 1998 qui avait mis fin à trente années de guerre civile entre unionistes et nationalistes en Irlande du Nord. L'un de ses principes était justement qu'aucune frontière physique ne serait établie entre les deux États, qui ont depuis largement profité de cette disposition : plus de 300.000 personnes traversent la frontière chaque jour et 31 % des exportations nord irlandaises étaient destinées au Sud de l'île selon les dernières données disponibles. 

C'est dans cet environnement délicat que Michel Barnier a proposé dans le compromis de décembre 2017 - posant les conditions d'un futur accord sur le Brexit -, de mettre en place un backstop, ou filet de sécurité temporaire. Il maintient le statu quo entre les deux États. Et donc la frontière ouverte, le temps qu'un accord définitif sur le Brexit soit trouvé, d'ici à la fin de la période de transition en décembre 2020. Si les deux camps sont d'accord sur le principe, ils sont en revanche opposés sur la façon d'y parvenir. Et même au sein du Royaume-Uni, le parti unioniste irlandais (DUP) - grâce auquel la Première ministre dispose d'une courte majorité au Parlement - n'est pas d'accord avec ce que propose Theresa May.  

Que souhaitaient exactement le DUP et l'Irlande du Nord ? Tout sauf le rétablissement d'une frontière physique entre les deux pays. Et tout sauf que l'Irlande du Nord soit traitée différemment du reste de la Grande-Bretagne. L'idée étant de s'assurer que même si le Royaume-Uni sort sans accord de l'UE, aucune frontière ne soit rétablie entre les deux Irlandes. Le parti a fait savoir qu'il ne voterait en aucun cas pour un accord prévoyant des règles différentes pour la province et le reste du Royaume-Uni.

De son côté, l'UE avait proposé que l'Irlande du Nord fasse partie de la zone réglementaire commune - et donc se soumette aux règles communautaires - et du territoire douanier. En d'autres termes, que la frontière soit rétablie en Mer d'Irlande et non entre la République d'Irlande et l'Irlande du Nord. A l'origine, l'UE ne souhaitait pas lâcher sur le sujet, afin de démontrer qu'elle soutient même les plus petits États membres, mais sans doute aussi afin de conserver un moyen de pression politique lors des négociations, pour garantir que le pays ne sorte pas sans accord, voire revienne sur sa décision. "En faisant un tel pari, l'UE avait sous-estimé à quel point le sujet risquait de devenir un sujet de blocage politique au sein du Royaume-Uni et de conduire à un no deal", estiment pour leur part les experts du think tank Open Europe, David Shiels et Dominic Walsh. 

Que défend le Royaume-Uni ? Theresa May est totalement opposée à l'idée de rétablir des contrôles en mer d'Irlande, alors que l'Irlande du Nord fait partie du Royaume-Uni. La Première ministre souhaite que le filet de sécurité soit un "pont" vers un accord plus large de libre-échange entre l'UE et les Britanniques. Un temporary custom arrangement (TCA) a été proposé en mai dernier à Chequers, qui permettrait que la clause de sauvegarde s'applique temporairement à tout le Royaume-Uni. C'est-à-dire que le pays entier demeure temporairement dans l'union douanière. Une option que Michel Barnier a immédiatement rejetée.

C'est pourtant celle-ci, revisitée par l'Europe, qui a été retenue mardi soir. Le texte propose d'instaurer un filet de sécurité pour éviter une frontière dure pour la République d'Irlande, sous la forme d'un arrangement douanier temporaire à l'échelle du Royaume-Uni. Mais afin de contenter l'UE, il contiendrait également des dispositions spécifiques plus "approfondies" pour l'Irlande du Nord en matière d'alignement douanier et réglementaire, dans le texte principal et les annexes, au cas où l'accord à l'échelle du Royaume-Uni ne serait pas suffisant pour éviter une frontière dure. Le texte devrait aussi contenir un mécanisme d'examen par un comité d'arbitrage indépendant pour le régime douanier temporaire à l'échelle du Royaume-Uni. C'est lui qui trancherait quand le backstop temporaire au niveau de tout le pays prendra fin.

Avec cette solution, l'UE s'assure que la Grande-Bretagne n'utilisera pas l'accord pour rester dans l'union douanière de manière permanente. Mais elle garantit à la République d'Irlande qu'aucune frontière physique avec l'Irlande du Nord ne sera rétablie.

Reste désormais pour Theresa May à convaincre non seulement les membres de son gouvernement mais surtout les députés de Westminster. Vu les divisions au sein même des conservateurs, il est pour l'instant très compliqué de prédire la décision finale des membres du parlement, qui ont donc entre leurs mains l'avenir politique du pays et ses relations futures avec l'UE.