La commission Arthuis dévoile ses pistes pour maîtriser la dépense publique

Le calendrier de publication de ce rapport sur l'avenir des finances publiques de l'Hexagone ne tombe pas très bien. Les 10 membres de la Commission nommée en décembre dernier et présidée par Jean Arthuis ont en effet dû présenter leurs conclusions alors que la troisième vague épidémique bat son plein et que le gouvernement va devoir annoncer de nouvelles mesures de restrictions sociales. Mesures qui devraient encore alourdir le poids des dépenses liées à l'endiguement de l'épidémie et ses conséquences sur l'économie. Les auteurs, parmi lesquels figurent aussi bien des personnalités de droite et de gauche (Marisol Touraine et Jean Arthuis) que des économistes et hauts fonctionnaires (Natacha Valla et Jean-Luc Tavernier) ont d'ailleurs consacré un chapitre entier de leur rapport sur la gestion par le gouvernement de la crise sanitaire, soulignant que les dépenses engagées depuis un an étaient bien sûr nécessaires. Ces mesures, inévitables, ont entraîné une hausse des dépenses publiques sans précédent en temps de paix : le déficit des administrations est passé de 3% du PIB en 2019 à 9% du PIB l'an dernier, et celui de l'État a doublé, de 93 milliards à 178 milliards, soit un niveau supérieur aux dernières grandes crises connues. Mais, ont martelé les experts, le dérapage des finances publiques de l'Hexagone était déjà préoccupant avant l'arrivée de l'épidémie.

Une dérive des dépenses publiques vieille de 50 ans

La France est ainsi entrée dans la crise avec une position nettement plus défavorable que la plupart de ses partenaires européens, avec un niveau de dépenses publiques le plus élevé de tous les États de l'UE depuis 2015 (55,6 points en moyenne contre 46,6 points). La faute aux dépenses de sécurité sociale et du secteur local qui ont augmenté plus vite qu'en moyenne dans le reste de l'UE, et à des finances publiques très rigides, qui "ne baissent jamais". Et ce dérapage des comptes de l'État ne date pas d'hier : l'endettement de la France est en constante progression depuis 50 ans, le dernier budget à l'équilibre datant de 1974.

Or, sans changement de stratégie budgétaire, cet endettement français va continuer d'augmenter dans les prochaines années, et ce, même dans le meilleur des scénarios économiques. Ainsi, même dans une situation où les pouvoirs publics poursuivraient leurs efforts réalisés jusqu'à présent dans les mêmes proportions (+0,95% de croissance des dépenses en volume chaque année), avec un retour à la croissance potentielle de 1,5% en 2025, la dette française atteindrait 128% du PIB en 2030, avec un pic à 140% du PIB dix ans plus tard. En cas de scénario défavorable, (croissance de 1% seulement), l'endettement atteindrait 150% du PIB en 2030 et continuerait à croître au-delà.

Certes, à court terme, la dette française ne présente pas de difficultés de financement, du fait de la faiblesse historique des taux d'intérêt. Mais en cas de remontée des taux, liée à des phénomènes exogènes (remontée de l'inflation contagion d'autres marchés…) ou de défiances des marchés, la France aurait rapidement un problème de soutenabilité de sa dette : une hausse de taux d'intérêt de 1 point de pourcentage aurait un effet financier sur le budget annuel de l'État de 15 milliards au bout de 5 ans et de 30 milliards au bout de 10 ans.

Une transformation radicale de la gouvernance des finances publiques

Dans ces conditions, que préconisent les 10 rapporteurs de la commission, pour rétablir durablement les finances publiques de l'Hexagone et éviter les effets de rabotage des PLF au gré des gouvernements et des changements politiques successifs ? Les experts écartent toute idée d'annulation de la dette Covid détenue par la BCE, "qui n'aurait aucun impact sur la soutenabilité de la dette dans le temps, se limiterait à un simple jeu d'écriture comptable et surtout ferait totalement perdre le crédit de la France auprès de ses investisseurs." La dette perpétuelle n'est pas non plus la solution au sens où la demande des investisseurs pour les dettes de très long terme est assez limitée. Enfin, le "cantonnement" de la dette Covid ne changerait pas la donne non plus et reviendrait à imposer une contrainte de calendrier pour éteindre une dette qui dans les faits est légitime.

Par ailleurs, compte tenu du niveau déjà élevé des impôts, il serait déraisonnable d'envisager de faire reposer la maîtrise de nos finances publiques sur une hausse des prélèvements obligatoires. Un sujet qui a fait consensus parmi toutes les personnes auditionnées par la Commission. "La priorité devait donc aller à la maîtrise des dépenses, de faire en sorte qu'elles progressent moins vite que nos recettes", ont rappelé les experts. Toutefois, faire baisser l'endettement trop rapidement, à compter de 2025 par exemple, est inenvisageable selon les calculs de la Commission, puisque cela supposerait de faire dès l'an prochain des efforts sans commune mesure à ceux qui ont été consentis depuis dix ans (hausse des dépenses primaires de 0,35%, contre 1% sur la dernière décennie). Impossible vu le contexte de sortie de crise épidémie. La baisse de l'endettement à horizon 2030 est en revanche un objectif crédible à condition de créer un contexte de croissance favorable (1,35% de croissance) et d'intensifier dans la durée les efforts sur la dépense (hausse de 0,65% maximum).

Trois piliers pour garantir la trajectoire des finances publiques de la France

Les rapporteurs de la commission ont donc mis en avant trois piliers afin de transformer radicalement la gestion des finances publiques de la France, et ainsi maintenir dans le temps une dynamique des dépenses en deçà de celle des recettes. Première proposition, créer une norme en dépense pluriannuelle présentée en début de chaque mandat et qui concernerait l'ensemble des administrations publiques (État, sécurité sociale et collectivités locales). Le respect de cette trajectoire serait suivi chaque année sur la base d'un "compteur des écarts" décliné dans chaque secteur. Mais, pour éviter que cette maîtrise des dépenses ne se fasse au détriment des dépenses favorables à la croissance, un périmètre et niveau plancher de 'dépenses d'avenir' (vertes, en investissement, en innovation…) serait fixé en début de mandature.

Second pilier de cette meilleure maîtrise des dépenses publiques, et qui viendrait renforcer le premier, la transformation de l'actuel Haut Conseil des Finances publiques en une institution budgétaire indépendante, dotée d'un budget propre et d'un personnel dédié à plein temps. 83% des pays de l'OCDE disposent d'un tel organisme, indépendant de la Cour des comptes, à l'image de l'OBR britannique (Office for Budget Responsibility). Ce qui éviterait que les objectifs pluriannuels de finances publiques présentés chaque année ne soient jamais atteints : ceux de la France dans les programmes de stabilité entre 2015 et 2019 n'ont été respectés qu'une année sur cinq en France, mais chaque année en Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, Pays Bas et Suède. Quelles seraient les attributions de cette nouvelle institution? L'évaluation de la soutenabilité budgétaire à long terme, la production de prévisions macroéconomiques indépendantes, le suivi de l'exécution de la trajectoire des finances publiques par rapport à l'objectif fixé en début de mandat, l'examen de la cohérence des lois de programmation sectorielles au cadre pluriannuel et la contre-expertise des études d'impact financier réalisées par les directions ministérielles pour les réformes à fort impact financier. La proposition de l'instauration de cette nouvelle institution budgétaire, décrite comme une véritable vigie des finances publiques, a suscité de vifs débats au sein de la Commission.

Troisième et dernier pilier, un approfondissement du débat parlementaire concernant la trajectoire pluriannuelle des finances publiques, et la présentation devant le Parlement chaque année, par le seul ministre du Budget de l'intégralité du budget de l'État. Les ministres sectoriels ne seraient eux entendus qu'au moment de la loi de règlement, afin de rendre l'ensemble du gouvernement "plus solidaire de la trajectoire des finances publiques". L'amélioration du débat parlementaire permettrait aussi une plus large appropriation démocratique des enjeux de finances publiques.