Chronique
Karlsruhe, hélas…
par Bernard Spitz

Karlsruhe est en effet le siège de la Cour Constitutionnelle allemande qui juge de la conformité des lois avec la Loi fondamentale de 1949. La ville est fière d’avoir accueilli depuis le début du siècle à deux reprises la Convention européenne de… jonglerie. Mais parmi toutes les attractions du cirque, ce n’est pas tant de jonglerie qu’il s’est agi avec le jugement du 5 mai dernier rendu par la Cour constitutionnelle. Ni d’équilibriste, de trapèze ou même de clown. C’est plutôt d’un lancer de couteaux, avec comme cible la politique monétaire européenne.

Dans l’indifférence de la presse d’information générale toute centrée sur le coronavirus, le jugement rendu par la Cour est en effet d’une extrême gravité. Ses conséquences pourraient être immenses sur l’avenir de l’Europe puisque la Cour s’y livre à un réquisitoire sévère contre deux des piliers essentiels de l’Union : la Banque centrale européenne (BCE) et la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) de Luxembourg, accusées toutes d’eux d’avoir outrepassé leurs compétences.

La Banque centrale européenne est ainsi sommée de prouver d’ici trois mois qu’elle obéit aux conditions édictées par la Cour, sinon… Sinon quoi ?

L’ordre juridique européen contesté

Avec ce jugement, la Cour Constitutionnelle a à la fois fragilisé l’Eurozone, contesté l’ordre juridique européen et dressé une épée de Damoclès au-dessus de l’ensemble de l’édifice financier laborieusement construit pour sortir l’Europe de la récession. Le désordre est tel que la présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen a tenu à faire savoir dimanche dernier que "l’option d’une procédure d’infraction" contre l’Allemagne était ouverte.

La Cour a donné trois mois à la BCE pour lui répondre et quelle que soit cette réponse, la situation est perdante :

Si elle donne des gages, elle abandonne une part de son indépendance, ce qui était la caractéristique essentielle de sa gouvernance, celle qui a permis à Mario Draghi de faire des choix dépassant le strict cadre de son mandat, quitte à aller contre le sentiment profond de Berlin.

Si elle passe outre, une crise s’ouvre, mettant en porte-à-faux la BundesBank et fragilisant au-delà toute la politique monétaire européenne.

Comment en est-on arrivé là ?

Tout est parti de la contestation par certains milieux en Allemagne de la politique d’achats de titres du secteur public par la BCE. Saisie par eux, la Cour de Karlsruhe a décidé de commencer par poser à la Cour de Justice différentes questions préjudicielles portant principalement sur la conformité du programme avec le mandat de la BCE et l’interdiction du financement monétaire des États prévue par l’article 123 du Traité de l’Union.

Dans un arrêt rendu en décembre 2018, la Cour de Justice avait considéré que la BCE était restée dans le cadre de son mandat dès lors que le programme s’inscrit dans l’objectif de stabilité des prix et ne viole pas l’interdiction du financement monétaire des États.

C’est cette décision que la Cour de Karlsruhe conteste. Ce qui pose en soi un immense problème puisque cela revient à contester la primauté du droit européen sur le droit national interne des États membres.

Dans le passé, il est vrai que certaines cours constitutionnelles nationales – dont notre Conseil Constitutionnel - ont pu formuler des réserves, mais jamais au point d’entrer frontalement en conflit avec le droit européen.

Une rupture avec la jurisprudence

La décision du 5 mai 2020 rompt brutalement avec cette jurisprudence. La Cour de Karlsruhe estime que la décision de la BCE relative au PSPP (le programme d’achat de titres du secteur public) européen et le contrôle exercé par la CJUE sur celle-ci constituent des actes violant manifestement le champ de compétence reconnu à l’Union européenne. La charge est lourde.

On laissera aux juristes le débat sur le bien-fondé des arguments avancés : le manque de motivation, la mauvaise application du principe de proportionnalité, etc… On laissera aussi aux optimistes le soin d’expliquer que cela aurait pu être pire, la Cour n’ayant pas considéré que le programme porte atteinte à l’interdiction du financement monétaire des États ou à la souveraineté budgétaire du Parlement.

Reste que s’ouvre une période de trois mois qui vient s’ajouter aux incertitudes nées des débats européens sur le plan de relance. C’est le délai que la Cour constitutionnelle allemande a donc accordé au Conseil des gouverneurs de la BCE pour adopter une nouvelle décision dans le cadre de laquelle il justifierait du caractère proportionné du programme au regard de ses effets économiques et budgétaires. Faute de quoi, les autorités allemandes devraient immédiatement cesser de participer à la mise en œuvre du programme. La BundesBank serait tenue de vendre les titres figurant déjà à son bilan.

Dans un communiqué de presse, le Conseil des gouverneurs de la BCE a déclaré "prendre note" de la décision, tout en rappelant que la CJUE a jugé le programme conforme à son mandat monétaire. C’est une position d’attente, prudente, qui ouvre à toutes les hypothèses. Si la BCE ne satisfait pas la Cour constitutionnelle allemande, la BundesBank sera dans une situation très difficile car elle devra se soumettre aux injonctions de la Cour. Si elle y répond, sa capacité d’action sera altérée et son rôle central dans le dispositif de soutien aux États victimes du coronavirus comme dans l’action européenne en sera affecté.

Un tableau qui ne sert pas la cause européenne

La cour de Karlsruhe a en effet fixé des règles strictes. Elle a par exemple considéré la limite de détention de 33 % et l’obligation de répartir les achats en proportion du poids économique de chaque État comme des "garanties essentielles.", en soulignant qu’une répartition des pertes entre les banques centrales nationales impliquerait une modification des traités. Or, dans le cadre de son nouveau programme temporaire d’achat de titres mis en place pour soutenir l’économie face à la crise sanitaire, la BCE avait justement ouvert la possibilité de s’écarter des limites existant dans les autres programmes, en particulier… ce seuil de détention de 33 %, ce qui avait été décisif pour freiner la hausse des taux de la dette souveraine donc des coûts de financement des États du Sud.

On peut craindre que la BCE se sente obligée à l’avenir de rester dans le cadre des règles fixées par l’Allemagne, ne serait-ce que pour permettre à la BundesBank de continuer à participer au système européen de banques centrales.

Beaucoup de voix en Allemagne se sont élevées contre le jugement de la Cour. Reste que cet épisode juridique vient s’ajouter au tir de bazooka économique et à la volonté allemande de tirer parti de sa capacité financière pour assouplir les règles sur les aides d’État. Cela dessine un tableau déséquilibré qui ne sert pas la cause européenne. L’Allemagne ne veut pas que la politique monétaire serve d’instrument permissif aux politiques économiques jugées laxistes des autres membres. Elle ne veut pas non plus que les règles de droit qu’elle a signées soient contournées, même au nom de l’urgence économique. Il ne sera pas facile de la faire bouger, elle qui prendra la présidence tournante de l’Union européenne au 1er juillet, un mois avant l’expiration du délai accordé par la Cour Constitutionnelle de Karlsruhe.