Le risque budgétaire associé aux contentieux engagés contre la France

Comme vous le précisait WanSquare dans un article sur l’affaire du "précompte" français, rien n’indique au titre du Projet de Loi Finances (PLF) 2019 que l’État a provisionné un budget pour faire face à ce contentieux engagé contre lui. En comptabilité budgétaire, les dépenses associées aux contentieux contre l’État sont regroupées dans "la provision pour litiges", estimée et non-détaillée dans le bilan de l’État. En raison de la longueur des procédures juridiques, les gouvernements successifs ont d’abord intérêt à sous-évaluer les budgets à provisionner, ou mieux encore, à fermer les yeux et déléguer le problème aux législatures suivantes.

À l’image de la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes, les sommes en jeu sont pourtant colossales en raison des restitutions d’impôts, des indemnités mais aussi des intérêts moratoires – particulièrement élevés à l’époque des faits qui sont aujourd’hui reprochés à l’État – et elles impliquent évidemment un risque budgétaire. Or, ladite provision pour litiges agrège l’ensemble des informations disponibles, sans jamais estimer le niveau de risque de décaissement associé.

À défaut d’être résolue, la question vient de faire l’objet d’une mission d’information sur la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État présentée par les députés Véronique Louwagie (LR) et Romain Grau (LREM). L’occasion de faire une cartographie inédite des litiges en cours et d’évaluer les risques et leur gestion. Dès lors, le constat est alarmant. Les dépenses moyennes annuelles - pour tous types de contentieux - atteignent 3,6 milliards d’euros, dont près de la moitié au titre des intérêts moratoires. En 2017, la provision pour litiges s’est élevée à 24,5 milliards d’euros (affichée dans les comptes de l'Etat publiés en 2018 et non dans le PLF 2017), c’est 8 % des recettes nettes du budget et 1,07 % du PIB. C’est aussi cinq fois ce qu’elle représentait il y a dix ans. Et de loin, les contentieux fiscaux arrivent en tête, puisqu’ils représentent plus de 82 % du coût budgétaire total associé aux contentieux (près de 3 milliards d’euros en 2017).

D’abord en raison de "la généralisation de l’usage du droit comme mode de résolution des conflits". L’extension progressive du droit au recours et l’apparition des contentieux de masse ont participé aux recours accrus aux juridictions administratives. Par ailleurs, la diffusion de la norme européenne qui "constitue un nouvel ordre juridique de la législation internationale" a restreint le droit souverain français et accentué les recours. Pour preuve la hausse spectaculaire du nombre de renvois préjudiciels transmis chaque année par la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) - de 66 questions par an en moyenne entre 1961 à 1989, à 291 entre 1990 et 2017. Or c’est "en France, en particulier, que l’interprétation du droit de l’Union européenne en matière fiscale suscite des difficultés croissantes".

Pour ne citer qu’eux, l’Hexagone fait aujourd’hui face au contentieux portant sur la contrariété de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) aux directives européennes relatives aux accises, la censure de la contribution de 3 %, le contentieux OPCVM et le dossier du précompte français - pour lequel la CJUE a sanctionné pour la première fois l’interprétation faite par le juge administratif français de l’application des normes européennes. Ce dernier se distingue par son ancienneté (ouvert il y a plus de dix ans) et par les enjeux budgétaires qui lui sont associés.

Car grâce à cette mission d’information inédite, les rapporteurs ont eu accès aux chiffres liés précisément à cette affaire, qui n’avaient jusque-là jamais été dévoilés par le gouvernement, alors noyés dans la ligne "provision pour litiges". Il ressort de l’enquête qu'"au 31 décembre 2017, les montants provisionnés dans les comptes de l’Etat s’élevaient à 4,1 milliards d’euros". Mais pour le PLF 2019, seuls 600 millions d’euros auraient été budgétés – au titre du contentieux du précompte français et du contentieux OPCVM. Ces chiffres sont estimés par la mission d’information, car à ce stade, les discussions sur la budgétisation liée aux contentieux sont encore en cours.

Les prévisions budgétaires sur ce sujet ne seront jamais sincères tant que l’anticipation des décaissements ne sera pas mieux envisagée. Ce défaut d’anticipation qui fait peser sur le budget entier un risque non négligeable, occasionne par ailleurs des coûts supplémentaires. D’abord en "empêchant la conclusion d’arrangements amiables", aussi en générant "une charge en intérêts moratoires". Parmi les 19 propositions préconisées par le rapport, celle de "créer une filière d’avocats d’Etat" et de constituer "des pôles d’appui juridiques spécialisés lorsque cela est pertinent", indispensables à l’interprétation des normes fiscales en vigueur et futures et à la qualité des contrôles. Les parlementaires préconisent aussi de mieux anticiper et évaluer le plus tôt possible les risques "dès le premier recours".