La BCE plaide pour l'instauration d'un instrument de stabilisation budgétaire

Voilà une note de la BCE qui va tout à fait dans le sens du discours que l'ex-président de Francfort n'a cessé de rabâcher pendant ses huit années de mandat, et que Christine Lagarde a repris à son compte. La banque européenne des banques vient de publier son bulletin économique mensuel, dans lequel elle consacre un article complet au semestre européen et au fonctionnement budgétaire commun des États de l'Union européenne (UE). Rappelons que le Semestre européen – qui repose lui-même sur deux ensembles de règlements (Six Pack et Two Pack entrés en vigueur en 2011 et 2013)- visait justement à approfondir la surveillance budgétaire des États par Bruxelles, en améliorant sa continuité et son intégration au niveau européen.

Or selon la BCE, l'outil juridique que représente le Semestre européen n'est plus suffisant pour une intégration budgétaire pleine et efficace. Sans le dire aussi directement, Mario Draghi a maintes fois répété que sa politique monétaire ne serait pleinement bénéfique qu'à condition que les États mettent en œuvre les politiques budgétaires adéquates, en respectant les recommandations par pays émises par Bruxelles. "Afin que les effets bénéfiques de nos mesures de politique monétaire puissent se faire sentir pleinement, d’autres pans de la politique économique doivent apporter une contribution plus décisive au rehaussement du potentiel de croissance à plus long terme. (...) La mise en œuvre de politiques structurelles doit être nettement accélérée dans les différents pays participants. Les recommandations par pays en 2019 devraient être utilisées comme référence dans cette voie", a de son côté déclaré Christine Lagarde lors de sa toute première conférence de presse, le 12 décembre dernier.

Or, lors de ses recommandations publiées en novembre dernier, la Commission a effectivement reconnu que la zone euro dans son ensemble disposerait de quelques marges de manœuvre budgétaires en 2020, tout en incitant les États trop endettés à redresser leurs finances publiques. Les neuf États dont les finances publiques seront en ligne avec les critères du pacte de stabilité et de croissance pourront donc desserrer les cordes de la bourse, a précisé Bruxelles, tandis que les huit plus mauvais élèves (dont font notamment partie la France, l'Espagne et l'Italie) devront mettre en place les mesures nécessaires pour respecter le traité européen et ne pas mettre en danger l'équilibre budgétaire de toute l'UE.

Selon la BCE, cet exercice d'examen des projets de loi de finance des États par Bruxelles souligne que le cadre de gouvernance budgétaire de l'UE devrait être amélioré pour faciliter un fonctionnement plus harmonieux des politiques dans l'Union économique et monétaire (UEM). "Les règles du pacte de stabilité et de croissance restent asymétriques et ne peuvent donc pas guider l'orientation budgétaire globale de la zone euro. Les pays qui n'ont pas encore atteint leur objectif à moyen terme doivent progresser dans cette direction, tandis que les pays qui l'ont atteint ne sont pas tenus d'utiliser leurs marges de sécurité. Cela peut conduire à des politiques budgétaires procycliques à un moment où l'économie de la zone euro dans son ensemble bénéficierait du soutien des politiques budgétaires", déplorent les économistes de la banque de Francfort.

Par ailleurs, la BCE estime que les outils mis en place depuis 2011 pour renforcer la surveillance budgétaire ne sont visiblement pas efficaces ou du moins plus suffisants. La preuve, le rythme de réduction de la dette publique dans certains pays reste beaucoup trop lent. "Le fait que les projets de loi d'un certain nombre de pays dont la dette publique est élevée contiennent des lacunes importantes en matière d'ajustement structurel par rapport aux recommandations du Conseil montre que les nouveaux règlements de 2011 et 2013 n'exercent pas la pression nécessaire pour corriger les déséquilibres budgétaires", déplore la BCE.

Dans ces conditions, que recommande-t-elle pour améliorer l'union budgétaire de l'UE ? Pas grand-chose à vrai dire, puisque ce n'est pas là le rôle de Francfort que de se prononcer sur la façon dont l'UE peut mieux fonctionner. Il reste que la note soutient les recommandations émises par le Conseil fiscal européen (European Fiscal Board, EFB) pour améliorer la coordination budgétaire de l'UE. À savoir : modifier le point d'ancrage des règles en remplaçant l'objectif d'endettement de moyen terme par un plafond à long terme en termes de dette publique par rapport au PIB. L'EFB a également suggéré de combiner cette mesure avec une règle de dépenses comme seul indicateur opérationnel pour guider les politiques budgétaires. Selon l'EFB, les clauses de flexibilité existantes devraient être fusionnées en une seule clause de sauvegarde, qui serait déclenchée sur la base d'un jugement économique indépendant. Dans ce contexte, il est prévu de renforcer le rôle des conseils budgétaires indépendants, tandis que la Commission devrait bénéficier d'une plus grande indépendance dans ses évaluations. Les sanctions, qui se sont avérées difficiles à appliquer, pourraient être complétées ou remplacées par des mécanismes d'incitation. Ces mécanismes pourraient consister à lier l'accès à une fonction de stabilisation macroéconomique (une "capacité budgétaire de la zone euro") au respect des règles budgétaires.

Autant de propositions qui méritent d'être discutés lors de la prochaine révision du Two Pack et du Six Pack, estime la BCE. Car sans un cadre budgétaire efficace, l'union économique et monétaire ne pourra être approfondie. "De nouveaux progrès dans la mise en place d'une véritable fonction de stabilisation macroéconomique pour la zone euro restent indispensables", termine l'institution. Qui estime que ces progrès seront la seule façon pour l'UE de se parer contre des chocs économiques de grande ampleur.