Chronique
À l’heure Allemande
par Bernard Spitz

L’Allemagne prend à partir de demain, la Présidence du Conseil de l’Union Européenne. Un esprit simple en conclurait que Madame Merkel devient présidente de l’Union européenne. Pas du tout, puisque ce titre n’existe pas. Deviendrait-elle alors Présidente du Conseil européen ? Pas plus puisque cette fonction qui, elle, existe bel et bien, reste la prérogative du belge Charles Michel. Serait-elle à la tête des "sommets européens" ? Non puisque ce mot désigne les réunions du seul Conseil européen. Passerait-elle alors à la direction du Conseil de l’Europe ? Encore moins puisque celui-ci ne fait même pas partie de l'Union européenne et qu’il regroupe 47 pays et non les 27.

Rien n’est simple en Europe

Décidément, rien n’est simple en matière de gouvernance européenne, ce qui est du reste l’une des raisons du manque de considération que témoignent les opinions publiques à ses institutions. Et ce n’est pas tout au chapitre des complications, puisqu’on ne peut même pas dire que chaque fois que les ministres européens compétents dans un même domaine se retrouveront au second semestre, cela se fera sous présidence allemande. Par exemple la réunion des ministres des affaires étrangères restera présidée par le Haut représentant de l'Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité : l'Espagnol Josep Borrell. Et si l’Allemagne présidera bien le Conseil des ministres de l’économie et des finances, lui échappera en même temps l’Eurogroupe qui est la réunion des ministres des finances de la zone euro, donc celui des principaux membres de l’Union, surtout depuis le Brexit  (le poste est d’ailleurs à pourvoir depuis la démission de son titulaire portugais) !

Que le lecteur fasse, à cet instant, preuve d’honnêteté : s’il a pu lire ces jours-ci que l’Allemagne succédait à la Croatie, se souvient-il de qui était à la présidence du Conseil de l’Union européenne fin 2019 ? (c’était la Finlande). Le fonctionnement de l’Europe mériterait d’être illustré par les dessins de Sempé : déjà au départ rien n’est simple et puis… tout se complique.

Cela signifie-t-il que cette présidence allemande n’est qu’une médaille en chocolat, une élégance honorifique et que le navire de la bureaucratie bruxelloise continuera à tracer son sillage comme avant ? Assurément non. La fonction est un levier, le poids du pays qui l’exerce est essentiel s’il décide de s’en servir. C’est bien le cas pour Madame Merkel. L’arrivée de l’Allemagne à cette présidence, ici et maintenant, est d’une importance cruciale pour l’Europe. 

Un Conseil peut en cacher un autre 

Auparavant, pour comprendre comment fonctionne l’Union, un petit retour en arrière et quelques précisions. Le  Conseil de l’Union Européenne, aussi appelé "Conseil" ou "Conseil des ministres de l'Union", est une institution au même titre que le  Parlement et la Commission. Il représente les gouvernements des États membres de l'Union et réunit leurs ministres par domaines de compétence pour, avec le Parlement européen, amender et adopter les lois européennes. 

Le Conseil de l'Union européenne compte dix formations : "Agriculture et pêche", "Compétitivité", "Justice et affaires intérieures", "Emploi, politique sociale, santé et consommateurs", "Transports, télécommunications et énergie", "Affaires générales", "Affaires étrangères", "Affaires économiques et financières" et "Éducation, jeunesse et culture".  Au-delà de l'adoption des lois, ses domaines d'intervention sont multiples : autorité budgétaire, mise en œuvre du droit de l'Union, pouvoir de nomination… Il ne faut pas confondre la Présidence tournante du Conseil de l'Union européenne, avec la Présidence du  Conseil européen.

Le Conseil européen devenu institution officielle de l'Union en 2009, avec le traité de Lisbonne, réunit l'ensemble des dirigeants européens au moins deux fois par semestre. S’y ajoutent les réunions extraordinaires qui se sont multipliées pendant la crise financière de 2008, au sujet du Brexit depuis trois ans et en ce moment avec les décisions révolutionnaires qui accompagnent la gestion de la crise sanitaire. Ce sont les " sommets européens ". Depuis le traité de Lisbonne le Conseil européen a son président - actuellement Charles Michel - élu pour deux ans et demi, renouvelable une fois. Il ne peut exercer un mandat national. C’est lui qui a pour mission d'animer les travaux des chefs d'État et de gouvernement.  

Une présidence pour changer l’Europe

Il n’est pas nécessaire pour l’Allemagne d’avoir un Allemand à la tête du Conseil européen. Cela pourrait même être un inconvénient dans la mesure où la présidence se doit d’être neutre pour rechercher le consensus à l'issue des négociations entre les États membres, qui sont commencées bien avant le Sommet. Le Conseil européen fournit à l'Union "l’impulsion nécessaire à son développement" et définit "les orientations politiques générales". Ensemble, les chefs d'État ou de gouvernement définissent les priorités et le calendrier de la construction européenne. Madame Merkel sait se faire entendre au Conseil européen tout simplement parce qu’elle est la plus ancienne dans le grade - ici le poids économique - le plus élevé. Rappelons si besoin était, que c’est une autre Allemande, Ursula von der Leyen, qui préside la Commission européenne.  

La présidence du Conseil de l’Union va permettre en revanche à l’Allemagne de déployer sa politique de façon cohérente dans tous les domaines et de contrôler les débats. Après avoir mené avec la France une révolution interne en matière d’instruments pour la relance économique de l’Union contre la crise sanitaire et ses conséquences, la Chancelière a expliqué dans un entretien récent au Monde et à plusieurs journaux européens sa vision politique : arrêter de pleurnicher sur la crise, se montrer solidaires, compter sur ses propres forces car aussi important soit-il le soutien européen pèsera peu au regard de chaque PIB national, défendre le modèle libéral démocratique et l’indépendance européenne face à ceux qui les contestent… Tout cela reste à être conçu et présenté offensivement, au service d’une Europe puissante qui est de l’intérêt de l’Allemagne, et non défensivement comme un simple amortisseur qui éviterait à l’Allemagne de pâtir d’une Europe sur le déclin.

La dynamique franco-allemande sera évidemment décisive, symbolisée par la rencontre au château de Meseberg des deux dirigeants, qui a eu lieu hier après-midi. Double symbole en vérité : celui de la relation privilégiée entre les deux pays, celui aussi d’une volonté de réformer en Europe et ne plus se laisser bloquer. Car c’est dans ce même château, il y a deux ans, que les deux dirigeants avaient lancé le projet de budget commun pour la zone euro avant de se heurter – déjà — aux membres "frugaux". L’histoire se répète et cette fois elle ne bégayera pas.

La présidence de l’Union va en effet constituer un levier efficace pour l’Allemagne, appuyée par la France  :

C’est elle qui élabore les compromis susceptibles de résoudre les problèmes politiques entre les gouvernements des 27 États membres ; ou entre ces gouvernements et le Parlement européen. 

C’est la présidence tournante qui est aussi chargée d'organiser et de présider l'ensemble des réunions du Conseil de l'Union Européenne. Par exemple, c'est son ministre de l'Environnement qui préside le Conseil de l'Environnement, son ministre de l'Agriculture qui préside le Conseil de l'Agriculture. À ce titre, chaque fois c’est l’hôte allemand qui fixe les ordres du jour et détermine ainsi le contenu et les conclusions des débats. 

Pour ne pas perdre de temps, la Chancelière veut dès juillet parvenir à un accord sur le projet de la Commission entrepris par la proposition franco-allemande. Du reste, comme nous l’indiquions la semaine dernière, le programme allemand est déjà bouclé en réunions ministérielles et en conférences diverses jusqu’à la fin de l’année.

Les États qui se succèdent tous les six mois (de janvier à juin et de juillet à décembre) à tour de rôle, selon un ordre préétabli, se regroupent aussi par troïka, de 18 mois en 18 mois, pour définir à trois une politique de moyen terme pour l’Union. La troïka Roumanie/Finlande/Croatie s’achève, la nouvelle qui commence est lancée par l’Allemagne suivie du Portugal et de la Slovénie. Ce trio emmené par l’Allemagne accompagnera l’Union jusqu’à la fin 2021. Et puis début 2022, une nouvelle troïka sera lancée et son leader au démarrage sera… la France.  

La France qui a déjà présidé trois fois l'Union européenne (en 1995, 2000 et 2008) et qui connaîtra ainsi une nouvelle présidence au premier semestre 2022. Autre période-clé pour exercer un effet de levier maximum sur l’Europe, mais alors dans un tout autre contexte : celui de l'élection présidentielle française…