L'avenir incertain des critères de Maastricht 

Alors que l’annulation de la dette publique des États détenue par la BCE est au centre des discussions depuis plusieurs semaines, notamment après l’appel de 135 économistes de renom en ce sens, le sujet du respect des critères de Maastricht devrait lui aussi refaire surface dans le débat. Il y a presqu’un an en effet, la présidente de la Commission Ursula van der Leyen avait décidé de suspendre les règles budgétaires de l’UE définies dans le Pacte de stabilité et de croissance, en raison des circonstances exceptionnelles liées à la pandémie. Selon ces fameux critères de Maastricht, destinés à assurer une certaine cohérence entre les différentes politiques budgétaires européennes, le déficit public des États ne doit pas dépasser 3% du PIB et la limite de l’endettement est fixée à 60% maximum. Mais depuis 2011, une clause a été ajoutée permettant de déroger temporairement au Pacte de stabilité et de croissance "en cas d’un événement inhabituel échappant au contrôle de l’État membre concerné avec une incidence majeure sur la situation des finances publiques, ou d’une période de récession économique grave au sens du PSC ". Clause activée à juste titre par l’exécutif européen il y a un an donc.

Alors que la campagne de vaccination est désormais en marche et que l’économie européenne redémarre doucement, toute la question sera de savoir jusque quand cette clause de suspension pourra être invoquée. Car l’annexe au traité précise bien que cette dernière "ne peut être accordée que pour une durée déterminée". Les déclarations du président de l’Eurogroupe lundi laissent pourtant penser que l’UE n’est pas près de retirer son soutien budgétaire aux États : "La situation reste sérieuse. Le niveau d’emploi est clairement en dessous d’où nous voulons qu’il soit. (…) Cela réaffirme le besoin de continuer à protéger nos citoyens de la pandémie et de politiques économiques de soutien qui resteront en place aussi longtemps que nécessaire. Il y a un risque à retirer le soutien trop tôt", a souligné Pascal Donohoe. Au-delà du contexte économique, encore fragile et qui plaide effectivement pour un report sine die du rétablissement des règles de Maastricht, quelles sont les chances qu’une modification pérenne des traités ait lieu, une fois l’épidémie terminée ?

Un changement de paysage politique favorable à l'assouplissement des règles

Le contexte politique européen tout d’abord est sans doute plus favorable à un assouplissement des critères budgétaires. Au niveau européen tout d’abord, le commissaire à l’économie italien Paolo Gentiloni plaide depuis son arrivée à Bruxelles pour une refonte des règles comprises dans le PSC. La présidente de la Commission n’y est pas non plus fermement opposée, puisque c’est même de son initiative que la suspension a été activée l’an dernier. Ensuite, au niveau national, l’Allemagne, défenseur historique de l’orthodoxie budgétaire, a fait évoluer son discours depuis l’irruption de la pandémie. Ainsi pour la première fois l’an dernier, le pays a abandonné temporairement le dogme du "schwarze Null", nom donné au mécanisme de strict équilibre budgétaire et inscrit dans la constitution du pays depuis 2009. Le rétablissement de ce principe à moyen terme fait désormais débat dans le pays, et pourrait d’ailleurs constituer l’un des sujets de campagne lors des élections à la chancellerie en septembre prochain.

En France, le président Emmanuel Macron s’est lui-même exprimé en faveur d’une modification des critères de stabilité budgétaire, déclarant en novembre dernier que la règle des 3% relevait "d’un débat d’un autre siècle". Enfin, l’arrivée de Mario Draghi à la tête du gouvernement italien pourrait également jouer en faveur d’une modification des traités, lui qui était parvenu à la tête de la BCE à faire accepter le principe de rachats de dette d’État par la BCE, pourtant considéré par l’Allemagne comme contraire aux statuts de la banque centrale.

Un assouplissement des critères plus délicat qu'il n'y paraît

Pour autant modifier les textes ne sera pas aussi aisé qu'il n'y paraît. Certes, il n'y aura en réalité pas besoin de modifier les traités puisque les critères de Maastricht figurent en annexe du PCS. Mais, selon François Ecalle, ancien magistrat de la Cour des comptes dans une interview à La Croix, "il faudrait tout de même l’unanimité des membres pour actualiser ce protocole et c’est pourquoi changer les critères de Maastricht sera très compliqué à obtenir". Certains États du Nord, dont la Hollande, le Danemark, la Suède et l'Autriche, qui s'étaient fait remarquer au printemps dernier lors de la mise en place du fonds de relance européen, pourraient ainsi s'opposer à un assouplissement des critères. Car en juin, ces pays dits "frugaux" avaient justement estimé que les subventions accordées aux États via le mécanisme de relance n'étaient pas assez conditionnées à des réformes d'envergure, redoutant que ce type de dons n'entraîne un mouvement de dérive budgétaire général. "Le gros débat est de savoir si Next Generation EU est un précédent ou un cas unique. Si l'UE veut pouvoir de nouveau l'utiliser lorsque les conditions l'exigeront, la surveillance budgétaire des États sera extrêmement importante. Il faut une politique budgétaire qui fasse preuve de responsabilité", estime pour sa part William de Vijlder, chef économiste chez BNP Paribas.

Une solution serait donc pour les États, d'adapter les règles budgétaires en se concentrant sur l'évolution des dépenses publiques, qui fait aussi l'objet de recommandations dans le PSC. Ainsi, les règles européennes prescrivent aussi que le déficit structurel d'un Etat (soit son déficit si le pays disposait du plein-emploi) ne doit pas dépasser 0,5% du PIB et que les dépenses publiques n'augmentent pas plus rapidement que la croissance potentielle du pays en question. Le comité budgétaire européen, organe consultatif indépendant de la Commission, préconise ainsi de se focaliser sur la règle des dépenses publiques, censées évoluer moins rapidement que la croissance. "Mais est ce que ce seul critère sera suffisant", s'interroge encore l'économiste en chef de BNP Paribas. "Faut-il se contenter de stabiliser l'endettement public ou est ce qu'un gouvernement qui ne fait pas suffisamment pour rétablir ses comptes devra être incité à le faire", poursuit-il. 

À n’en pas douter, les chefs d'États devraient de nouveau évoquer ces sujets dans les prochains mois, à mesure que les pays sortiront de la crise et que les frugaux alerteront sur l'envolée de l'endettement public. Car toute la difficulté sera "de se mettre d'accord sur les critères et sur le timing de sortie des politiques budgétaires ultra-accommodantes actuelles", conclut l'économiste.