La réforme de la fiscalité du capital peine encore à faire valoir ses bienfaits / Une baisse de l'impôt sur les sociétés peut-être plus efficace ?

Elles avaient été considérées comme des mesures phares du premier quinquennat d’Emmanuel Macron. Cinq après leur adoption, l’instauration du prélèvement forfaitaire unique (PFU, appelé aussi Flat tax) de 30 % sur les revenus du capital et de la suppression de l’ISF au profit d’un impôt recentré sur la fortune immobilière (IFI) ont pourtant toujours du mal à montrer leurs bienfaits sur l’économie française. C’est le travail qu’a tenté, en tout cas, de démontrer le comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, piloté par France Stratégie, dans son rapport final.

Une réforme qui loupe sa cible

Si en 2018, ces deux dispositions avaient été perçues comme un signal très positif adressé aux chefs d’entreprise et aux investisseurs étrangers, d’autant que la Flat tax permet désormais un régime plus lisible et uniforme de la taxation des produits financiers qui se voyaient jusque-là appliquer un mille-feuille de traitements fiscaux, force est de constater d’abord que la transformation de l’ISF en IFI n’a pas spécifiquement bénéficié aux plus fortunés. "Sur l’ensemble des contribuables anciennement à l’ISF, le montant d’impôt sur la fortune a baissé de 6 500 euros environ (1 600 euros en 2018 contre 8 000 euros en 2017), soit 3,5 % de leur revenu fiscal de référence (RFR). Les contribuables restés à l’IFI ont vu leur impôt sur la fortune passer de 10 000 euros à 5 000 euros en moyenne, soit une baisse de 1,6 % de leur RFR. Les sortants de l’IFI sont passés de 7 000 euros à 0 euro (baisse de 5 % de leur RFR)", indique le rapport.

De même, aujourd’hui, aucune réorientation du patrimoine des foyers anciennement assujettis à l’ISF n’a été effectuée en faveur des valeurs mobilières alors que c’était l’un des objectifs de la réforme. "Si on se concentre sur les assujettis à l’ISF détenteurs en 2014 de plus de 3 millions d’euros d’actifs immobiliers, on avait observé une augmentation notable du nombre de foyers déclarant une baisse de plus de 1 million d’euros de leur patrimoine immobilier (14 % en 2018, contre 6 % à 7 % les années précédentes). Mais les années suivantes (entre 2019 et 2021), ces baisses ont été beaucoup moins fréquentes et toujours inférieures aux hausses de montant équivalent", souligne le rapport.

Retour des exilés

Et à ce jour, l’IFI rapporte toujours moins aux caisses de l’État que l’ISF. En effet, si le nombre d’assujettis à l’IFI ne cesse d’augmenter depuis 2018 (+ 23 %, de 133 000 à 164 000) et si les recettes de l’IFI devraient atteindre en 2022 1,83 milliard d’euros, en progression de 42 % sur 4 ans, le comité rappelle que les recettes de l’ISF s’étaient élevées en 2017 à 4,2 milliards d’euros. "Et le comité dans son premier rapport en 2019 estimait que la transformation de l’ISF en IFI avait conduit en 2018 à une perte de recettes de 3,1 milliards. En d’autres termes, l’IFI représentait en 2018 29 % des recettes potentielles d’ISF. Sous l’hypothèse que les recettes d’ISF auraient crû au même rythme que les recettes d’IFI - autrement dit si ce rapport de proportion était resté stable - les recettes d’ISF en 2022 auraient été égales à 6,3 milliards d’euros, et la perte de recettes liées à sa transformation en IFI se serait donc élevée à 4,5 milliards d’euros", précise le comité d’évaluation.

Bonne nouvelle toutefois : les retours de contribuables assujettis à l’IFI dépassent les départs à l’étranger. "Depuis le passage de l’ISF à l’IFI, on observe une baisse du nombre d’expatriations de foyers résidents en France et une hausse des retours sur le territoire national de foyers soumis à l’imposition sur le patrimoine. Depuis 2018, le nombre de retours de foyers taxables à l’IFI dépasse ainsi chaque année le nombre de départs (380 retours contre 260 départs en moyenne de 2018 à 2021), alors qu’on constatait l’inverse pour les flux de contribuables à l’ISF (370 retours contre 950 départs en moyenne de 2011 à 2016) ", souligne le rapport.

Pas de lien entre la Flat tax et le versement de dividendes

Les effets de l’instauration de la Flat tax ne seraient cependant pas plus évidents à percevoir. Si les équipes de recherche de France Stratégie ont été à même d’établir l’existence d’un lien de causalité de la mise en place du PFU sur les versements de dividendes aux ménages (environ 23 milliards d’euros ont été déclarés entre 2018 et 2020) - "au niveau macroéconomique, les dividendes ont chuté en 2013 simultanément à la mise en place de la barémisation, puis ont retrouvé leur niveau initial en 2018 simultanément à la mise en place du PFU", rappelle le comité d’évaluation -, elles n’ont en revanche pas été capables d’en évaluer l’ordre de grandeur au niveau économique.

Elles évoquent d’autres potentiels facteurs, comme par exemple l’amélioration de la conjoncture en 2017 ou encore le CICE (crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi). "Les dividendes déclarés au PFU par les ménages ont connu une nouvelle hausse en 2021, confirmée en 2022. Celle-ci, intervenue trois années après la réforme, après un plateau à 23 milliards, a selon toute probabilité d’autres raisons que la mise en place du PFU. Elle est en particulier concomitante d’une forte augmentation des bénéfices déclarés par les entreprises, et d’une baisse du taux d’impôt sur les sociétés qui s’établit depuis 2022 à 25 %", estime le comité d’évaluation.

Une fiscalité du capital toujours parmi les plus hautes

Mais ce n’est pas tout. Dans un rapport publié en 2020 et demandé par le comité d’évaluation, l’OCDE démontrait que "s’agissant des capitaux mobiliers, avec la mise en place du PFU et la suppression de l’ISF la France rejoint de fait la situation majoritaire des pays où les revenus peuvent être imposés à un taux unique (Flat tax) et où il n’existe pas d’imposition annuelle sur le patrimoine financier. […]. Mais il apparaît que la France reste parmi les pays avec le taux d’imposition moyen des revenus du capital le plus élevé. Par exemple, pour un contribuable gagnant en dividendes l’équivalent de cinq fois le salaire moyen, le taux d’imposition moyen est en France de 49 %. Seuls le Danemark et l’Espagne affichent un taux plus élevé, à 54 %".

Quant à savoir si cette réforme de la fiscalité du capital a eu des effets bénéfiques sur l’économie réelle, là encore les auteurs du rapport final expliquent qu’une évaluation est très compliquée à réaliser, les travaux de recherche n’ayant pas détecté d’impact particulier du PFU sur l’investissement et les salaires dans les entreprises les plus exposées à la Flat tax. "A contrario, il existe un effet de la modification de l’impôt sur les sociétés sur l’investissement des entreprises et la demande de travail", précisent-ils.