Finances publiques : le Sénat tente de faire la lumière sur l’étonnante erreur de prévision de l’exécutif en 2023 / La difficile estimation de l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB

Le Sénat a commencé la dissection des erreurs de prévision du gouvernement en matière de finances publiques. En 2023, le déficit de l’ensemble des administrations publiques s’est élevé à 5,5 % du Produit intérieur brut (PIB), soit 0,6 point au-dessus (près de vingt milliards d’euros) de ce que prévoyait la loi de finances (ainsi que celle de fin de gestion). "C’est une erreur inédite hors période de crise", a déclaré Claude Raynal, président de la Commission des finances du Sénat, pour justifier sa demande d’organisation d’une mission d’information, mission d’information qui tenait ses premières auditions hier.

À cette occasion, François Ecalle, président fondateur de Fipeco et ex-magistrat à la Cour des Comptes, Olivier Redoulès, directeur des études de Rexecode et Mathieu Plane, directeur adjoint du département "analyse et prévision" de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) ont été interrogés.

Après avoir comparé, de 2007 à 2022 le déficit prévu à l’article liminaire de la loi de finances de fin gestion, promulguée à l’automne de l’année sur laquelle elle porte, et celui annoncé par l’Insee en mars de l’année suivante, François Ecalle a jugé qu’une erreur de 0,3 point pouvait être considérée comme normale. "Au-delà, il faut s’interroger sur son origine ", a fait valoir celui qui fut des années durant le rapporteur général du rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques.

En 2023, l’erreur ne fut pas seulement étonnante par son ampleur mais également par sa nature : elle est très peu liée à la plus faible croissance économique qu’escomptée. C’est en fait la moindre sensibilité des recettes issues des prélèvements obligatoires au PIB qui explique en grande partie l’erreur de prévision.

En moyenne sur le long terme, une hausse du PIB en valeur de 1 % génère une hausse de 1 % des recettes en prélèvements obligatoires (élasticité égale à 1 dite unitaire). L’élasticité est tombée à 0,5 en 2023. Si le gouvernement avait prévu qu’elle soit inférieure à 1, il n’avait pas anticipé une telle baisse. "Il faut rappeler qu’avant 2023, nous sortions de trois années où le gouvernement avait sous-estimé cette élasticité, ce qui avait généré de bonnes surprises sur les recettes ", a souligné Mathieu Plane. À titre d’exemple, elle s’était établie à 1,6 en 2022. "L’élasticité est supérieure à 1 en moyenne depuis 2018, il y a donc peu de marges de rebond à attendre", a estimé Olivier Redoulès.

"L’enjeu est de bien modéliser les impôts les plus élastiques", a ajouté Mathieu Plane, citant l’impôt sur les sociétés (IS), l’impôt sur le revenu, la CSG et la CRDS. L’erreur de prévision sur l’IS est d’ailleurs la plus forte en valeur absolue, phénomène surprenant alors que cet impôt est loin d’être le premier pourvoyeur de recettes pour la puissance publique.

Les élasticités des différents impôts sur lesquelles se basent les administrations chargées de réaliser les prévisions budgétaires s’appuient sur des moyennes de la période 2008-2017. "Ces chiffres ne sont pas récents, or depuis cinq ans, il s’est passé plein de nouvelles choses avec les multiples chocs. Ces élasticités sont-elles toujours valables ? Je suis incapable de le dire ", a expliqué Mathieu Plane.