Censure du gouvernement : quel avenir pour le budget 2025 / Le recours à l’article 16 de la Constitution est-il inévitable ?

Jusqu’au bout ce mercredi soir, le Premier ministre, Michel Barnier, aura tenté, à la tribune de l’hémicycle de l’Assemblée nationale, de convaincre les députés de ne pas voter la motion de censure déposée par les groupes LFI, socialiste, écologiste et communiste à la suite de l’engagement de la responsabilité de son gouvernement dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Brandissant la menace de "lourdes conséquences" qu’aurait l’absence de budget avant la fin de l’année, comme "la perte de pouvoir d’achat pour les Français, l’augmentation de l’impôt sur le revenu du fait de sa non-indexation du barème sur l’inflation, etc", l’ancien négociateur pour l’Union européenne du Brexit n’aura pas réussi à retourner la situation et à sauver son gouvernement, la motion ayant été massivement votée par les élus du Palais Bourbon, à 331 voix.

La Constitution n’a pas tout prévu

Le chaos annoncé est-il dans ce contexte à l’ordre du jour ? "Inutile de paniquer : la France aura un budget pour 2025 (et la Sécurité sociale également) et les contribuables paieront des impôts… La vraie question de savoir lesquels, c’est-à-dire concrètement quelles seront les règles fiscales applicables, non seulement pour 2025, mais aussi pour 2024, la France ayant cette fâcheuse tradition juridique de la petite rétroactivité fiscale ", écrivent dans une note l’associée au cabinet August Debouzy, Emmanuelle Mignon et Gaël Trouiller, avocat.

Si en 1962, le gouvernement Pompidou avait demandé en urgence l’autorisation de percevoir les impôts en faisant voter séparément la première partie du projet de loi de finances pour 1963 par l’Assemblée nationale élue lors des élections des 18 et 25 novembre, la situation d’aujourd’hui est totalement inédite puisque la Constitution ne dit rien sur la censure d’un gouvernement devenant démissionnaire. "Rien n’est dit si le gouvernement n’a pas déposé son projet en temps utile ou si texte est rejeté", constatent les auteurs. Reste cependant que l’adoption du PLFSS n’est pas nécessaire pour percevoir les cotisations, ni engager les dépenses. "Un article législatif est toutefois indispensable pour autoriser l’ACOSS (Caisse nationale des Urssaf, ndlr) et la CNRACL (Caisse nationale de retraite des fonctionnaires territoriaux) à emprunter ", précisent-ils.

Un accord politique sur la loi spéciale ?

Concernant le projet de loi de finances pour 2025 dont la deuxième partie (volet dépenses) est actuellement examinée au Sénat, la première solution pourrait être politique, selon les deux avocats. " Le gouvernement pourrait alors présenter en urgence un projet de loi spéciale l’autorisant à prélever les impôts existants, opérer les prélèvements sur les recettes, et emprunter, puis ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés. Cette situation n’est pas du tout prévue par la Constitution, mais on peut raisonnablement penser que le Conseil constitutionnel validerait cette solution au nom de la continuité de la vie nationale. De même, en cas de motion de censure, on peut estimer que la présentation de ce projet de loi spéciale serait considérée comme relevant des ‘affaires courantes’, les seules qu’un gouvernement démissionnaire peut expédier", estiment Emmanuelle Mignon et Gaël Trouiller, précisant que la loi spéciale ne pourra néanmoins que reconduire le budget de 2024 voté l’année dernière. "Le recours à une loi spéciale n’est toutefois pas une solution infaillible – comme certains aimeraient le croire – dans la mesure où le risque est réel que même cette loi ne soit pas adoptée par l’Assemblée nationale compte tenu de l’intensité de la crise politique actuelle. Dans ce cas, la question de l’utilisation de l’article 16 de la Constitution (pouvoirs exceptionnels accordés au président de la République) se poserait sérieusement", préviennent-ils.

Une mouture choisie par le président de la République

Un article 16 qui pourrait être déclenché par la réunion de deux conditions : l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels et l’existence d’une menace grave et immédiate sur les institutions de la République, ou l’indépendance de la nation, ou l’intégrité de son territoire, ou encore l’exécution de ses engagements internationaux. "En l’absence de budget, la France ne pourrait pas payer les fonctionnaires de l’Assemblée nationale, du Sénat, de la présidence de la République et du Conseil constitutionnel. Le fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels serait donc interrompu. Par ailleurs, la France ne pourrait pas verser son écot à l’Union européenne : l’exécution de ses engagements internationaux serait donc menacée", soulignent les auteurs.

Et dans cette hypothèse, le président de la République pourrait promulguer… le budget qu’il souhaite, rendant impossible toute prévision fiscale pour le contribuable. "Evidemment, la nomination d’un nouveau gouvernement reprenant l’œuvre de son prédécesseur serait la solution idéale. Il pourrait même déposer un nouveau projet de budget et un nouveau projet de loi de financement de la sécurité sociale, clairement hors délai pour permettre au Parlement de se prononcer avant le 1^er janvier. […] Outre le fait que cette hypothèse est peu vraisemblable – il faut s’attendre à de nombreuses semaines de discussion pour parvenir à la composition d’un nouveau gouvernement qui ne soit pas immédiatement censuré – elle ne change pas grand-chose à la situation : ce gouvernement se trouvera dans la nécessité de faire adopter deux lois spéciales (l’une pour autoriser les emprunts de l’ACOSS et de la CNRACL, l’autre pour la perception des impôts existants, etc) avec le même risque de rejet qu’actuellement ", alertent-ils, ajoutant, "si tout cela échoue, le recours à l’article 16 sera inévitable ".