Quand deux pays mettent en péril la reprise de toute l'Europe

Il y a une semaine, tous les feux semblaient au vert pour que le fonds de relance européen de 750 milliards puisse être opérationnel début 2021 et procède ainsi aux premiers versements d'aide. Le 10 novembre, le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont en effet parvenus à un accord sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, après d'intenses débats sur le montant global de l'enveloppe et sur les ressources propres de l'UE. Il ne restait donc plus qu'à soumettre les différents volets du paquet (accord politique sur le CFP, plan de relance et régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union) aux 27 États membres pour approbation.

Mais c'était sans compter sur deux irréductibles pays de l'Est, la Pologne et la Hongrie, qui ont de nouveau déclaré qu'ils refuseraient de valider l'accord tel quel. Principal point d'achoppement, le même depuis bientôt six mois : le fait que les versements de l'instrument de relance, baptisé Next Generation EU, soient conditionnés à l'état de droit. Ce que fustigent les deux États. Selon eux, cette conditionnalité amenuiserait leur souveraineté et les soumettrait au pouvoir arbitraire des institutions européennes et des États membres les plus puissants. "Le règlement [qui conditionne le versement des fonds européens au respect de l’État de droit par les pays membres] pourrait être interprété de façon libre par les bureaucrates de Bruxelles. Cela pourrait plus tard menacer l’UE d’effondrement”, a mis en garde le Premier ministre polonais Mateusz Morawiecki mercredi devant ses députés.

Les chances d'un accord s'amenuisent puisque, côté Parlement et États, il n'est pas question d'abandonner ce principe, qui représente l'une des valeurs fondatrices de l'UE et figure même à l'article 2 du traité sur l'UE. Défini par l'UE comme le principe qui "garantit que toutes les autorités publiques agissent toujours dans les limites fixées par la loi, conformément aux valeurs de la démocratie et des droits fondamentaux, et sous le contrôle de juridictions indépendantes et impartiales", sa défense fait d'ailleurs partie d'un des principaux objectifs de mandat d'Ursula van der Leyen.

Quelles solutions pour un déblocage ?

Aucun des deux camps ne semble donc prêt à des concessions. Or, l'unanimité est requise pour que le CFP soit adopté. Et la Hongrie et la Pologne ont donc décidé d'utiliser leur droit de véto sur le budget européen pour bloquer tous les autres instruments. Dans ces conditions, quelles sont les solutions pour qu'une issue émerge le plus rapidement possible ? Le temps presse en effet, puisque le nouveau cadre pluriannuel financier commence le 1er janvier 2021. Et que les 27 États s'étaient engagés à ce qu'un préfinancement représentant 10 % des fonds de la Facilité de Reprise et de Résilience soit déboursé début 2021 également.

Première possibilité, clarifier l'usage et la base juridique de l'état de droit, remis en cause par le premier ministre hongrois. Le Parlement et la Commission en somme, rappelleraient que sa pratique ne sera pas discriminante et que l'État concerné pourra bien sûr se défendre. Mais cet éclaircissement ne devrait pas suffire à convaincre les deux entêtés, contre qui la Commission a déjà engagé des procédures, en décembre 2017 (pour la Pologne) et septembre 2018, pour non-respect de l'état de droit. Rappelons en effet qu'il existe déjà des mécanismes au niveau européen pour faire respecter les valeurs fondamentales de l'UE (décrites à l'article 2 du traité de l'UE). Mais ni Pologne ni la Hongrie n'ont été punies, puisque les sanctions nécessitent l'unanimité et que les deux pays ont systématiquement voté contre afin de se protéger réciproquement.

Autre solution : faire entrer en vigueur au plus tôt le mécanisme de conditionnalité qui ne nécessite que la majorité qualifiée des 27 États membres. Dans ce cas, la Hongrie et la Pologne n'auraient plus d'autre choix que de respecter ce nouvel instrument. Mais ils pourraient continuer de bloquer le processus d'adoption du budget et du fonds de relance. Même s'ils seraient les premiers perdants d'un tel blocage : si le budget n'est pas adopté à temps, les traités prévoient qu'il fonctionne à minima. Les paiements liés à la politique de cohésion, dont la Pologne est l'un des plus gros bénéficiare, ne pourraient pas avoir lieu l'an prochain. Le Premier ministre du pays n'a pour l'instant pas l'air de s'en préoccuper. Dernière option évoquée par la France et la Hollande : créer un nouvel instrument de relance, à 25 États, afin de faire pression sur les deux réfractaires. Mais cela ne réglerait pas le blocage du budget pluriannuel.

Les négociations sont donc complexes et très mal engagées. Et le risque de voir les 750 milliards d'euros partir en fumée grandit à mesure que les semaines passent, et alors que l'UE, frappée par la seconde vague a plus que besoin d'un instrument de relance de grande ampleur.