Erreur de prévision sur le déficit public de 2023 : comment le Sénat propose de corriger le tir / TVA et impôt sur les sociétés notamment dans le viseur

Le Sénat s’essaie à tirer les leçons de l’erreur prévision budgétaire du gouvernement l’an passé. Après avoir mené une mission flash ces dernières semaines, plusieurs experts ainsi que, notamment, Thomas Cazenave, ministre délégué aux Comptes publics, ont été interrogés pour décrypter les causes d’une sous-estimation de 0,6 point de déficit public en proportion du PIB en 2023 (5,5 % contre 4,9 % dans la loi de finances de fin de gestion).

Cet écart entre les prévisions et le solde exécuté "est inédit", écrit le sénateur Jean-François Husson, dans son rapport, pointant que "sur les 25 dernières années, un tel écart n’a été observé qu’en 2008, lors de la crise financière". Les raisons de cette erreur de prévision sont à aller chercher du côté des recettes qui n’ont pas tenu toutes leurs promesses.

Pour mémoire, l’écart négatif par rapport à la prévision s’est, entre autres, établi à 4,4 milliards d’euros pour l’impôt sur les sociétés (IS), 1,4 milliard d’euros pour l’impôt sur le revenu (IR), 4,3 milliards d’euros pour la TVA, 0,2 milliard d’euros pour les droits de mutation à titres onéreux (DMTO), 2,7 milliards d’euros pour la contribution sur la rente inframarginale (Crim - taxation des superprofits des producteurs d’électricité) et 6,2 milliards d’euros pour les cotisations et prélèvements sociaux.

"L’administration procède à un suivi mensuel ou trimestriel, selon les impôts, des recettes de l’État, mais ne dispose pas d’un suivi aussi précis tant pour les cotisations et contributions sociales que pour les recettes des collectivités locales. Pourtant les recettes de l’État ne représentent que 35 % des recettes publiques, celles des collectivités et des administrations de sécurité sociale en constituant 65 %", regrette Jean-Francois Husson, qui plaide pour "améliorer le suivi des recettes des administrations publiques locales et des administrations de sécurité sociale, incluant les recettes affectées par l’État".

En outre, le rapporteur a concentré son attention sur l’IS, dont le comportement en fin d’année, lié au cinquième acompte, a posé question (il explique l'intégralité de l'erreur de prévision sur l'IS), ainsi qu’en ont témoigné plusieurs auditionnés. "Les prévisions de l’administration ne portent pas sur le montant du cinquième acompte proprement dit, mais sur le montant de celui-ci net de l’autolimitation [une entreprise jugeant que le niveau des acomptes est trop élevé par rapport au résultat qui sera le sien au cours de l’exercice peut ajuster à la baisse le montant de ses acomptes, ndlr]. Celui-ci a ainsi été estimé en loi de finances de fin de gestion à 3 milliards d’euros", indique le rapporteur, qui estime qu’il est permis de "s’interroger sur la raison pour laquelle un tel montant a été prévu pour le cinquième acompte".

Au cours des dix dernières années, "le montant du cinquième acompte a toujours été compris entre - 1,9 et + 0,3 milliard d’euros, sauf en 2019 (+ 3,0 milliards d’euros) et pendant les années de la crise sanitaire marquées par une incertitude extrême (- 12,7 milliards d’euros en 2020 et + 10,9 milliards d’euros en 2021)", fait remarquer le rapport. Est ainsi recommandé, "compte tenu de l’impossibilité, en pratique, de faire une prévision fiable sur son niveau qui, net de l’autolimitation, peut être positif ou négatif", de limiter la prévision du dernier trimestre, comme celle des trimestres précédents, "au seul quatrième acompte".

Enfin, les moindres rentrées qu'escompté de TVA ont surpris la Chambre haute. Thomas Cazenave avait avancé que la moins-value de TVA était en lien avec la conjoncture, ainsi qu'avec les modifications des pratiques des entreprises en matière de remboursement de crédit de TVA. Le resserrement des conditions de financement aurait poussé les entreprises à mobiliser davantage les leviers de trésorerie dont elles disposent, notamment s’agissant des remboursements de TVA. Ces phénomènes méritent d'être discutés, soutient Jean-François Husson. C'est pourquoi il recommande de "réaliser une étude interne pour comprendre les raisons des retards rencontrés dans le traitement des remboursements de TVA en 2023 et mettre en place des mesures correctives en 2024, afin d’améliorer la prévision des recettes de cet impôt".